我國民法典對行政組織、行政立法、行政執(zhí)法、行政責(zé)任等方面提出了一系列新要求。行政機關(guān)要貫徹好民法典，必須堅持依法行政、私法自治原則，尊重和保障民事權(quán)利。文章從三個方面闡述這些新要求。
一、行政執(zhí)法人員要有權(quán)利意識
民法典是權(quán)利宣言書，規(guī)定了物權(quán)、人格權(quán)、債權(quán)（合同、侵權(quán)、不當(dāng)?shù)美o因管理之債等）、繼承權(quán)等。行政執(zhí)法人員不能只盯著行政法，要用民法典來“照鏡子”，處理好職權(quán)法定與民事權(quán)利的關(guān)系，以權(quán)利意識深化對職權(quán)法定原則的理解，把握好侵益性行政行為的界限，維護私法自治原則。公法中的權(quán)力和私法中的權(quán)利具有一定程度的對應(yīng)關(guān)系。如警告和通報批評對應(yīng)的是名譽權(quán)，罰款、沒收違法所得、沒收非法財物對應(yīng)的是財產(chǎn)權(quán)，行政拘留對應(yīng)的是人身自由權(quán)，而責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、暫扣許可證件、降低資質(zhì)等級、吊銷許可證件、不得申請行政許可等，對應(yīng)的實際是營業(yè)權(quán)，也屬于廣義的財產(chǎn)權(quán)范疇。
民法典劃出了行政行為的界限。《中華人民共和國民法典》第3條規(guī)定：“民事主體的人身權(quán)利、財產(chǎn)權(quán)利以及其他合法權(quán)益受法律保護，任何組織或者個人不得侵犯。”從立法過程來看，行政機關(guān)包含在“任何組織和個人”中。據(jù)統(tǒng)計，《中華人民共和國民法典》中“任何組織或者個人”共有23處，涉及物權(quán)平等保護等諸多條款。例如，《中華人民共和國民法典》第991條規(guī)定：“民事主體的人格權(quán)受法律保護，任何組織或者個人不得侵害。”其中，“任何組織和個人不得侵犯”可以理解為“任何組織和個人不得非法侵犯”。行政執(zhí)法必須堅持職權(quán)法定原則，以行政處罰為例：一是對象法定，必須是對于“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為”；二是行使主體法定，必須是依法具有管轄權(quán)的行政機關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織等；三是種類法定，必須是《中華人民共和國行政處罰法》第8條以及其他法律、行政法規(guī)規(guī)定的處罰種類；四是設(shè)定依據(jù)法定，法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和規(guī)章都必須按照各自權(quán)限設(shè)定；五是處罰程序法定，行政處罰法（修訂草案）規(guī)定，不遵守法定程序構(gòu)成重大且明顯違法的，行政處罰無效；六是決定執(zhí)行法定，行為人拒不履行處罰決定的，行政執(zhí)法主體也不能任意為之，其處理的方式、措施都必須按照法律規(guī)定，否則可能面臨國家賠償。
行政執(zhí)法人員要樹立區(qū)隔意識，讓民事的歸民事、行政的歸行政。如《中華人民共和國民法典》第334條規(guī)定：“土地承包經(jīng)營權(quán)人依照法律規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓。未經(jīng)依法批準(zhǔn)，不得將承包地用于非農(nóng)建設(shè)。”同時，根據(jù)《中華人民共和國民法典》第343條，國有農(nóng)用地的承包也需要批準(zhǔn)，這里的批準(zhǔn)不是行政許可，而是機關(guān)法人以財產(chǎn)所有人身份行使民事權(quán)利，與行政管理的身份無關(guān)或者不具有直接因果關(guān)系。這時候，行政執(zhí)法人員不能動輒使用行政權(quán)，應(yīng)當(dāng)在民事活動中堅持平等原則，避免身份混同。否則，將民事合同定性為行政合同，行政合同的優(yōu)益權(quán)可能會使市場主體信心受到影響，也不利于發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。在規(guī)范層面，則需要關(guān)注《中華人民共和國民法典》第97條機關(guān)法人、第246-259條國家所有權(quán)方面的規(guī)定。
二、民法典是行政執(zhí)法的依據(jù)
民法典規(guī)定了許可、確認(rèn)、征收、征用、收費、備案、救助、獎勵、檢查、賠償?shù)刃姓袨椤Ｆ渲校械臈l文是行政執(zhí)法的直接依據(jù)，如《中華人民共和國民法典》第117條、第219條、第243條等6個條款規(guī)定了征收，眾所周知，我國沒有征收方面的統(tǒng)一立法，只是在森林法等中有個別規(guī)定，民法典的上述規(guī)定，行政機關(guān)可以直接適用。此外，行政裁決、行政調(diào)解需要直接適用民法典。有的條文作了銜接規(guī)定，如物權(quán)編規(guī)定的不動產(chǎn)登記既涉及合同效力、物權(quán)變動，又涉及行政確認(rèn)、收費、賠償。對于這類銜接規(guī)定，總的處理原則是堅持從技術(shù)上區(qū)分民事法律關(guān)系和行政法律關(guān)系，在行政機關(guān)履行行政職權(quán)時，適用依法行政原則；在行政機關(guān)參與民事活動時，適用私法自治原則。
（一）行政許可
行政許可對民事主體、民事權(quán)利、民事行為等都具有實質(zhì)性影響，體現(xiàn)了國家對于社會生活較高強度的干預(yù)。民法典關(guān)于行政許可的表述，有許可、登記、批準(zhǔn)等，但有的登記是確認(rèn)或備案。《中華人民共和國民法典》第1008條第一款規(guī)定：“為研制新藥、醫(yī)療器械或者發(fā)展新的預(yù)防和治療方法，需要進行臨床試驗的，應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)相關(guān)主管部門批準(zhǔn)并經(jīng)倫理委員會審查同意，向受試者或者受試者的監(jiān)護人告知試驗?zāi)康摹⒂猛竞涂赡墚a(chǎn)生的風(fēng)險等詳細(xì)情況，并經(jīng)其書面同意。”《中華人民共和國藥品管理法》第19條第二款規(guī)定：“開展藥物臨床試驗，應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門的規(guī)定如實報送研制方法、質(zhì)量指標(biāo)、藥理及毒理試驗結(jié)果等有關(guān)數(shù)據(jù)、資料和樣品，經(jīng)國務(wù)院藥品監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)。”根據(jù)《醫(yī)療器械監(jiān)督管理條例》第18條、第19條，醫(yī)療器械領(lǐng)域的人體試驗，可以經(jīng)備案，也可以經(jīng)許可。但是，新的預(yù)防和治療方法尚無現(xiàn)行法依據(jù)，本條實際創(chuàng)設(shè)了一項行政許可，實施主體可能涉及衛(wèi)生健康、藥品等部門。在適用時，臨床試驗的批準(zhǔn)適用行政法，其他內(nèi)容適用民法。
（二）行政確認(rèn)
行政確認(rèn)是國家信用平臺的產(chǎn)物，具有證明、公示等方面的作用，體現(xiàn)了國家中等強度的干預(yù)。民法典中的確認(rèn)各有不同，如離婚冷靜期確認(rèn)和不動產(chǎn)登記確認(rèn)，行政執(zhí)法機關(guān)要遵循不同的操作規(guī)則。下面以姓名和名稱登記為例闡述。《中華人民共和國民法典》第1016條第一款規(guī)定：“自然人決定、變更姓名，或者法人、非法人組織決定、變更、轉(zhuǎn)讓名稱的，應(yīng)當(dāng)依法向有關(guān)機關(guān)辦理登記手續(xù)，但是法律另有規(guī)定的除外。”姓名登記和名稱登記表現(xiàn)為不同的法律性質(zhì)。
姓名登記為行政確認(rèn)，只要不違反姓名登記的禁止性規(guī)定，則公安機關(guān)無權(quán)拒絕申請人的姓名登記。從理論上來看，姓名登記應(yīng)采取登記對抗主義，非經(jīng)登記的，不得對抗善意第三人。在社會生活中，戶口本、身份證解決的是姓名登記的問題，二者都能起到證明民事主體身份的作用。如果自然人使用的是非經(jīng)登記的筆名、化名，比如阿里巴巴集團員工使用了“令狐沖”“張無忌”等公司內(nèi)部員工“花名”從事民事活動，則就不能對抗善意第三人，僅能在他人知悉事實的情況下產(chǎn)生相應(yīng)的拘束力。
除了公法人之外，民事主體的名稱登記為行政許可，單行法作了詳細(xì)規(guī)定。如《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》第23條：“企業(yè)名稱可以隨企業(yè)或者企業(yè)的一部分一并轉(zhuǎn)讓。企業(yè)名稱只能轉(zhuǎn)讓給一戶企業(yè)。企業(yè)名稱的轉(zhuǎn)讓方與受讓方應(yīng)當(dāng)簽訂書面合同或者協(xié)議，報原登記主管機關(guān)核準(zhǔn)。企業(yè)名稱轉(zhuǎn)讓后，轉(zhuǎn)讓方不得繼續(xù)使用已轉(zhuǎn)讓的企業(yè)名稱。”此前，國務(wù)院已經(jīng)決定將企業(yè)登記改為行政確認(rèn)。我國對名稱實行嚴(yán)格的管制，采取登記生效主義，非經(jīng)登記的，不產(chǎn)生法律效力。如《企業(yè)名稱登記管理規(guī)定》第3條規(guī)定：“企業(yè)名稱在企業(yè)申請登記時，由企業(yè)名稱的登記主管機關(guān)核定。企業(yè)名稱經(jīng)核準(zhǔn)登記注冊后方可使用，在規(guī)定的范圍內(nèi)享有專用權(quán)。”但是，民事主體名稱的簡稱，對方當(dāng)事人知悉的，可以產(chǎn)生法律拘束力。
此外，主體性質(zhì)不同，名稱登記機關(guān)也不同。《國務(wù)院行政機構(gòu)設(shè)置和編制管理條例》《事業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》《社會團體登記管理條例》《企業(yè)法人登記管理條例》等規(guī)定了不同類型組織體的名稱等行政管理制度。
（三）行政賠償
民法典雖刪除了《中華人民共和國民法通則》關(guān)于國家機關(guān)侵權(quán)的規(guī)定，但在法理層面，《中華人民共和國國家賠償法》沒有規(guī)定的，民法典可以參照補充適用。《中華人民共和國民法典》第222條規(guī)定：“當(dāng)事人提供虛假材料申請登記，造成他人損害的，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。因登記錯誤，造成他人損害的，登記機構(gòu)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)賠償責(zé)任。登記機構(gòu)賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償。”據(jù)此，虛假登記的賠償順位是虛假申請人、登記機構(gòu)，分別對應(yīng)的是民事責(zé)任、行政責(zé)任，歸責(zé)原則分別是過錯原則、無過錯原則，總體來看是補充責(zé)任的法律構(gòu)造。在法律適用上，行政機關(guān)已經(jīng)盡到了勤勉、忠實審查的義務(wù)，也不能免除其賠償責(zé)任；如果行政機關(guān)工作人員為故意或者重大過失，可以解釋為“造成登記錯誤的人”，根據(jù)其與虛假申請人是否存在意思聯(lián)絡(luò)及過錯程度，再細(xì)化共同侵權(quán)的責(zé)任形態(tài)以及相應(yīng)的責(zé)任份額。綜合來看，虛假登記錯誤的賠償責(zé)任涉及民法典、不動產(chǎn)登記特別法（包括法規(guī)規(guī)章）及國家賠償法等，片面強調(diào)民法或者行政法都不能解決實際問題。
三、民法典新設(shè)了行政執(zhí)法機關(guān)的義務(wù)
民法典規(guī)定了行政執(zhí)法機關(guān)的義務(wù)，如登記機關(guān)的公示義務(wù)、主管機關(guān)的申請清算法人義務(wù)等，這些義務(wù)是行政機關(guān)積極作為的法定依據(jù)，如果行政執(zhí)法人員不作為，將承擔(dān)相應(yīng)的法律后果。
（一）救助義務(wù)
《中華人民共和國民法典》第1005條規(guī)定：“自然人的生命權(quán)、身體權(quán)、健康權(quán)受到侵害或者處于其他危難情形的，負(fù)有法定救助義務(wù)的組織或者個人應(yīng)當(dāng)及時施救。”根據(jù)《中華人民共和國人民警察法》第21條、《中華人民共和國人民武裝警察法》第28條、《中華人民共和國消防法》第44條等規(guī)定，人民警察、武裝警察、消防隊具有法定的救助義務(wù)。從法條的表述來看，警察的義務(wù)是“應(yīng)當(dāng)立即救助”，武裝警察的義務(wù)是“應(yīng)當(dāng)及時救助”，消防隊的義務(wù)是“必須立即趕赴火災(zāi)現(xiàn)場，救助遇險人員，排除險情，撲滅火災(zāi)”。以上救助義務(wù)完全基于法定，而非基于合同行為。從法律責(zé)任角度來看，未履行法定救助義務(wù)或者履行義務(wù)不到位，要承擔(dān)相應(yīng)的侵權(quán)責(zé)任。對于警察和消防隊來說，由于其歸屬于國家機關(guān)，首先適用的法律依據(jù)是《中華人民共和國國家賠償法》。
（二）保護義務(wù)
《中華人民共和國民法典》第1010條第二款規(guī)定：“機關(guān)、企業(yè)、學(xué)校等單位應(yīng)當(dāng)采取合理的預(yù)防、受理投訴、調(diào)查處置等措施，防止和制止利用職權(quán)、從屬關(guān)系等實施性騷擾。”本款規(guī)定的是安全保障義務(wù)的子類型，即單位對勞動者或者學(xué)生等性利益的安全保障義務(wù)，違反該規(guī)定的，應(yīng)適用第1198條。
具體來講，適用需要把握以下幾點。一是機關(guān)等單位對勞動者或者學(xué)生等性利益具有安全保障義務(wù)。軍隊、福利院等都屬于本條意義上的單位。聯(lián)合國《消除對婦女暴力行為宣言》第2條第一款將“在工作場所、教育機構(gòu)和其他場所的性騷擾”列入對婦女的暴力行為。二是預(yù)防措施包括制定相關(guān)防范規(guī)則、安裝監(jiān)控設(shè)備等。如中國農(nóng)業(yè)銀行制定的《中國農(nóng)業(yè)銀行女員工權(quán)益保障（暫行）辦法》第25條規(guī)定：“禁止對女員工進行性騷擾。各級行均有義務(wù)防止工作場所的性騷擾，制定適當(dāng)?shù)恼{(diào)查性騷擾指控的制度，建立反對性別歧視的良好工作環(huán)境。”三是補救措施包括受理投訴、制止違法行為、調(diào)查處置、報警、保護隱私、積極處理賠償?shù)取Ｋ氖菃挝怀袚?dān)補充責(zé)任。實施性騷擾的侵權(quán)人利用職權(quán)、從屬關(guān)系等侵犯他人性利益，造成他人損害的，由其承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，發(fā)生侵權(quán)人逃跑、死亡等情形的，單位在承擔(dān)賠償責(zé)任后，可以向侵權(quán)人追償。
（三）保密義務(wù)
《中華人民共和國民法典》第1039條規(guī)定：“國家機關(guān)、承擔(dān)行政職能的法定機構(gòu)及其工作人員對于履行職責(zé)過程中知悉的自然人的隱私和個人信息，應(yīng)當(dāng)予以保密，不得泄露或者向他人非法提供。”本條來源于《中華人民共和國網(wǎng)絡(luò)安全法》第45條。
1.保密義務(wù)的要求。機關(guān)法人及其工作人員履行保密義務(wù)的前提是“在履行職責(zé)過程中知悉自然人的隱私和個人信息”，與職務(wù)行為無關(guān)的保密義務(wù)，不適用本條規(guī)定。如國家機關(guān)中的醫(yī)務(wù)人員，在旅游過程中營救他人知悉的隱私和個人信息，此時的保密義務(wù)僅僅與其個人相關(guān)。同時，“他人”也包括其他行政執(zhí)法機關(guān)，其他機關(guān)請求分享隱私和個人信息（含個人信用）等沒有依據(jù)的，有關(guān)機關(guān)應(yīng)拒絕提供。
機關(guān)法人履行保密義務(wù)時要采取一些防范措施，例如，對工作人員的防范措施，發(fā)生泄露個人信息時的補救措施預(yù)案等，未采取防范措施的，將承擔(dān)不利后果。
2.違反保密義務(wù)的法律后果。當(dāng)發(fā)生自然人的隱私和個人信息泄露等情形時，機關(guān)法人的法律責(zé)任應(yīng)按照《中華人民共和國國家賠償法》予以認(rèn)定。當(dāng)機關(guān)法人工作人員履行職責(zé)時與“外鬼”里應(yīng)外合竊取、出售自然人的隱私和個人信息，構(gòu)成共同侵權(quán)，承擔(dān)連帶責(zé)任；機關(guān)法人工作人員履行職責(zé)時與“外鬼”雖無意思聯(lián)絡(luò)，但其行為共同導(dǎo)致隱私和個人信息泄露等，也可以構(gòu)成共同侵權(quán)，可以分別依據(jù)《中華人民共和國國家賠償法》和《中華人民共和國民法典》確定按份責(zé)任，難以確定責(zé)任大小的，按照《中華人民共和國民法典》第1172條的規(guī)定，應(yīng)平均承擔(dān)責(zé)任。
《中華人民共和國國家賠償法》第3條規(guī)定了機關(guān)法人及其工作人員侵犯人身權(quán)的損害賠償問題，但隱私和個人信息并不在這兩條范圍內(nèi)，《中華人民共和國國家賠償法》第2條第一款還規(guī)定：“國家機關(guān)和國家機關(guān)工作人員行使職權(quán)，有本法規(guī)定的侵犯公民、法人和其他組織合法權(quán)益的情形，造成損害的，受害人有依照本法取得國家賠償?shù)臋?quán)利。”在解釋層面，《中華人民共和國民法典》第1039條屬于機關(guān)法人及其工作人員侵犯他人隱私和個人信息的特別規(guī)定，為《中華人民共和國國家賠償法》的特別條款，在侵權(quán)責(zé)任判定上可以參照《中華人民共和國國家賠償法》《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國行政許可法》及《中華人民共和國民法典》等。
四、結(jié)語
德國學(xué)者拉德布魯赫講道：“行政法是社會的法律，在將來社會主義的福利國家中，如我們所料，民法可能會完全融合在行政法之中。”這并不適用于我國民法典，但公私協(xié)力是一個發(fā)展方向。我國民法典開啟了一個公私法融合的時代，民法典實施后，行政執(zhí)法離不開民法典，行政執(zhí)法人員不僅要熟練掌握民法典中的行政法條款，而且還要熟悉掌握純粹的民事條款，畢竟實踐不是按照理論和立法上區(qū)分的民事和行政“生長”的，更多的是二者的交叉、融合。需要提醒的是，民法典只是民事制度的一部分，民法典之外還有大量的特別法，民法典提供了找法尋據(jù)的便利，但它不是民法的全部。
