一、引言
“耕者有其田”和“住有所居”，是人民自古以來的樸素愿望，其中涉及的土地產(chǎn)權(quán)配置和土地利用管理等問題一直是對國家保持長治久安和興旺發(fā)達的重大考驗。自井田制廢除以來，中國的歷代封建王朝皆實行封建土地所有制，為緩和矛盾、維護統(tǒng)治，大多封建王朝采取了抑制土地兼并等土地政策，但依然很難避免“富者阡陌連田，窮者無立錐之地”的情形發(fā)生，甚至引發(fā)矛盾激化、導(dǎo)致政權(quán)崩潰。
自古以來，有不少執(zhí)政者在土地管制方面進行了諸多嘗試，均無根本性成功。直到中國共產(chǎn)黨的出現(xiàn)才真正實現(xiàn)了“民有恒產(chǎn)”和“夢圓安居”這一千年理想。一百年來，中國共產(chǎn)黨堅持以人民為中心，合理確定土地產(chǎn)權(quán)歸屬，科學(xué)配置土地資源，積累了豐厚的中國特色社會主義土地利用管理經(jīng)驗并顯現(xiàn)出清晰的發(fā)展脈絡(luò)。
二、締造共和國前的土地政策：依初心踐行“耕者有其田”理念
1921-1937年：從封建土地所有制到農(nóng)民土地所有制
1921年，中國共產(chǎn)黨第一次全國代表大會的召開標(biāo)志著中國共產(chǎn)黨的成立，拉開了探索以人民為中心的土地政策的序幕。中國共產(chǎn)黨自成立起就提出，把“工農(nóng)勞動者和士兵組織起來”，實行社會革命。如何通過土地政策維護勞動人民利益，逐漸成為黨的重要議題。革命初期，中國共產(chǎn)黨陸續(xù)提出“規(guī)定限制田租率的法律”“限制私人地權(quán)在若干畝以內(nèi)”等關(guān)于土地政策的主張。隨著革命的深入，中國共產(chǎn)黨逐漸認(rèn)識到中國的革命在于農(nóng)村，農(nóng)村的革命在于土地，土地的革命在于土地所有權(quán)，逐步提出“沒收大地主、軍閥、劣紳及國家宗祠的土地，歸給農(nóng)民”“經(jīng)過農(nóng)村革命政權(quán)機關(guān)之手以幫助農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟”等主張，讓解決農(nóng)民土地所有權(quán)問題成為土地革命的核心議題。
八七會議確定了關(guān)于土地革命與武裝斗爭的總方針，并將其付諸實踐。1928年，中國共產(chǎn)黨頒布了黨的第一部土地法——《井岡山土地法》，以法律條文的形式規(guī)定了土地的沒收和分配制度，旨在從根本上革去束縛中國農(nóng)民數(shù)千年的封建土地關(guān)系。結(jié)合《井岡山土地法》的實踐經(jīng)驗，《興國縣土地法》在其基礎(chǔ)上修訂頒布，規(guī)定“沒收一切公共土地及地主階級的土地歸興國工農(nóng)兵代表會議政府所有，分給無田地及少田地的農(nóng)民耕種使用”，隨后又作了“自耕農(nóng)的土地不沒收”“抽多補少”等補充調(diào)整，使《興國縣土地法》更貼合實際。
新土地法在閩西300多里地區(qū)的實踐也取得卓著成效，60多萬貧苦農(nóng)民在土地革命中得到了土地。贛東北、湘鄂西、鄂豫皖、廣西右江、廣東瓊崖等革命根據(jù)地的土地革命亦轟轟烈烈地展開，成為了一場浩大的社會變革的先導(dǎo)。經(jīng)過幾年實踐，中國共產(chǎn)黨總結(jié)出了“依靠貧農(nóng)、雇農(nóng)，聯(lián)合中農(nóng)，限制富農(nóng)，消滅地主階級，變封建土地所有制為農(nóng)民土地所有制；以鄉(xiāng)為單位，按人口平均分配土地，在原耕地基礎(chǔ)上抽多補少，抽肥補瘦”的土地革命路線。這一時期，中國共產(chǎn)黨在土地政策方面進行了具有開創(chuàng)性的有益實踐，贏得了廣大群眾的支持并鞏固了革命根據(jù)地。
1937-1945年：在抗日救國大局中實行“減租減息”土地政策
抗日戰(zhàn)爭的全面爆發(fā)標(biāo)志著民族矛盾上升為中國社會的主要矛盾，這一時期中國共產(chǎn)黨對土地政策作了支持配合抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的重大調(diào)整。1937年7月，中國共產(chǎn)黨在《中共中央為公布國共合作宣言》中提出停止沒收地主土地，又于1937年8月在《中國共產(chǎn)黨抗日救國十大綱領(lǐng)》中首次提出了“減租減息”的政策。為將“減租減息”落到實處，中共中央于1942年先后發(fā)布《關(guān)于抗日根據(jù)地土地政策的規(guī)定》《關(guān)于如何執(zhí)行土地政策決定的指示》，進一步明確了土地政策的調(diào)整，規(guī)定了執(zhí)行辦法。具體而言，“減租減息”政策要求地主進行“二五減租”（即：將租額下調(diào)25%）和年利率一般為一分（10%），不得超過一分半（15%），并取消了各種雜租、勞役和高利貸，農(nóng)民則要加租加息支持抗戰(zhàn)，通過這種方式兼顧地主富農(nóng)和其他農(nóng)民利益。
“減租減息”政策在特殊時期沒有完全消滅封建剝削制度，暫緩了對土地所有權(quán)的變革，但有效團結(jié)了各階級階層，爭取和壯大了更廣泛的全民族抗日力量，鞏固了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線和革命根據(jù)地。
1945-1949年：徹底廢除封建土地制度并實行“耕者有其田”的土地制度
解放戰(zhàn)爭時期，人民群眾要求廢除封建土地制度、獲得耕種土地的愿望和呼聲愈發(fā)強烈。為此，中共中央發(fā)布“五四指示”，組織大量干部組成工作隊，深入廣大農(nóng)村發(fā)動農(nóng)民群眾，開始廢除封建土地制度的土地改革運動，要求各地區(qū)結(jié)合實際情況開展土改工作，堅決擁護群眾在反奸、清算、減租、減息、退租、退息等斗爭中從地主手中獲得土地，將土地分配給無地、少地的農(nóng)民。1947年，中國共產(chǎn)黨召開全國土地會議，通過了《中國土地法大綱》，將“廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，實行耕者有其田的土地制度”寫入其中，隨后又發(fā)布了一系列相關(guān)重要指示和決定。《中國土地法大綱》延承了“五四指示”的路線，明確了將地主土地平等分配給農(nóng)民的原則。
土地改革在全國范圍內(nèi)成效顯著。據(jù)部分史料整理，“至1947年春，全解放區(qū)約有2/3的土地完成土地改革；至1946年12月，山東解放區(qū)約有1000萬農(nóng)民從地主手中收回464萬畝土地；至1947年7月，晉察冀解放區(qū)的冀中中心地區(qū)17個縣農(nóng)民收回土地55萬余畝；至1946年10月，晉冀魯豫全區(qū)共有2000萬農(nóng)民獲得土地；至1946年12月，東北解放區(qū)農(nóng)民獲得土地3300萬畝”，相關(guān)數(shù)據(jù)不勝枚舉。土地改革從根本上變革了土地所有制，讓廣大解放區(qū)群眾分得了大量土地，鼓舞更多人民群眾支持中國共產(chǎn)黨和加入人民解放軍，促進了解放戰(zhàn)爭的節(jié)節(jié)勝利和土改運動在全國解放區(qū)的開展。
中國共產(chǎn)黨的發(fā)展壯大，與其深得民心的土地政策密切相關(guān)。革命時期的土地政策導(dǎo)向由爭取土地經(jīng)濟權(quán)利、部分廢除封建土地所有制轉(zhuǎn)向徹底廢除封建土地所有制，雖篳路藍(lán)縷、歷盡艱險，但始終致力于結(jié)合中國實際維護廣大人民群眾利益。
三、改革開放前的土地政策：記使命探索社會主義土地公有制
1949-1956年：從農(nóng)民土地所有制到集體土地所有制
1949年9月，中國人民政治協(xié)商會議通過的共同綱領(lǐng)提出，要“有步驟地將封建半封建的土地所有制改變?yōu)檗r(nóng)民的土地所有制”。1950年6月，中央人民政府頒布《中華人民共和國土地改革法》，進一步明確了“廢除地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地所有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，為新中國的工業(yè)化開辟道路”的總則，包括土地的沒收、征收與分配、特殊土地問題的處理、土地改革的執(zhí)行機關(guān)和執(zhí)行方案及相關(guān)附則。隨后，開始在全國范圍內(nèi)分期分批開展土改。“至1952年底，除部分少數(shù)地區(qū)，全國約3億無地、少地的農(nóng)民分得共約7億畝土地，免除了過去每年向地主交納的3000萬噸以上糧食地租”，基本確立農(nóng)民土地所有制。“耕者有其田”在新民主主義革命后終成現(xiàn)實，土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)集中到農(nóng)民手中，農(nóng)民的經(jīng)濟權(quán)利與生活水平都得到大幅提升。土地改革基本完成的1953年與1949年相比，農(nóng)民凈貨幣收入增長123.6%，每人平均凈貨幣收入增長111.4%，農(nóng)民購買力增長111%。1953年同1950年相比，農(nóng)民留用糧食增長28.2%，其中生活用糧食增長8.6%。
雖然農(nóng)民分到了土地，農(nóng)村經(jīng)濟迎來了一段時間的增長，但生產(chǎn)經(jīng)營零散、生產(chǎn)工具匱乏、生產(chǎn)技術(shù)低下、抗災(zāi)能力脆弱等因素仍然限制著生產(chǎn)力的有效釋放，私有制經(jīng)濟造成新的貧富分化的潛在風(fēng)險仍未消除，社會主義工業(yè)化需求仍未得到滿足。與此同時，土地改革后的農(nóng)村已經(jīng)普遍發(fā)展了勞動互助組織，初顯合作生產(chǎn)的制度優(yōu)越性和發(fā)展前景。很快，農(nóng)村合作化就被提上日程。中共中央于1951年9月制定了《關(guān)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助合作的決議（草案）》，指出要把農(nóng)民“組織起來”，以自愿、互利為原則，依據(jù)條件進行簡單勞動互助、發(fā)展常年互助組及以土地入股的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，并于1952年從中央到地方建立農(nóng)村工作部指導(dǎo)相關(guān)工作。1953年2月，中共中央對草案作了個別修改，作為正式?jīng)Q議下發(fā)全國。雖然存在過急、偏快現(xiàn)象，但到1956年，農(nóng)業(yè)合作化運動已基本完成，農(nóng)村土地集體所有制初步建立，中國土地的公有化總體實現(xiàn)，為大規(guī)模的生產(chǎn)作業(yè)、設(shè)施建設(shè)和技術(shù)推廣提供了制度基礎(chǔ)，顯著地改善了生產(chǎn)條件。
1956-1978年：推行公社體制下土地集體所有和統(tǒng)一經(jīng)營的制度安排
在社會主義建設(shè)接連取得重大成就后，全國上下急切需要改變落后貧窮的面貌。1957年，許多地方為加強集體協(xié)作能力，出現(xiàn)了高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社的小社并入大社現(xiàn)象。1958年，《關(guān)于在農(nóng)村建立人民公社問題的決議》認(rèn)為，“小社并大，轉(zhuǎn)為人民公社，是當(dāng)前廣大群眾的共同要求”，要通過建立人民公社“加快社會主義建設(shè)的速度”。很快，全國農(nóng)村就基本實現(xiàn)了公社化。
社會主義建設(shè)道路探索是前人未曾開創(chuàng)的事業(yè)，難免經(jīng)歷艱難與挫折。勞動與分配脫鉤的平均化做法脫離了經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律和當(dāng)時中國生產(chǎn)力水平，由此形成的土地政策雖然經(jīng)歷了多次調(diào)整，也未能完全實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，與其設(shè)立初衷相違背。中國共產(chǎn)黨人認(rèn)真汲取總結(jié)這些經(jīng)驗教訓(xùn)，為改革開放后的中國土地政策提供了歷史借鑒。
四、改革開放后的土地政策：惠民生解放發(fā)展土地要素生產(chǎn)力
1978-1998年：創(chuàng)造性地設(shè)計出農(nóng)村土地承包經(jīng)營和城市土地有償流轉(zhuǎn)的政策制度
1978年12月，黨的十一屆三中全會拉開了改革開放的序幕。具有中國特色的社會主義土地制度改革也在同一時期發(fā)軔于我國的農(nóng)村和城市，集體土地、國有土地的所有權(quán)與使用權(quán)相分離的重大改革邁入探索階段。
1978年11月，安徽省鳳陽縣小崗村冒險嘗試的“大包干”，一度在黨內(nèi)外引發(fā)關(guān)于是否應(yīng)該“包產(chǎn)到戶”的討論與爭鳴。在中央決策層的肯定與支持下，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制由地方嘗試逐步推廣為全國探索。1980年，中共中央印發(fā)《關(guān)于進一步加強和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個問題的通知》，其中明確“可以包產(chǎn)到戶，也可以包干到戶，并在一個較長的時間內(nèi)保持穩(wěn)定”，為各地依照實際情況決定是否推行、怎樣推行“包產(chǎn)到戶”保留了制度柔性和操作空間。這項制度從根本上打破了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的“大鍋飯”，賦予農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)，回歸到解放和發(fā)展生產(chǎn)力的社會主義本質(zhì)，因而廣受歡迎。到1981年，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制已在我國絕大部分地區(qū)得到推廣。1982年中國共產(chǎn)黨第一個關(guān)于“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”的農(nóng)村工作一號文件的正式出臺、憲法關(guān)于明確承認(rèn)農(nóng)村集體土地使用權(quán)的修訂以及1983年中央一號文件更加明確指出的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是“在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國農(nóng)民的偉大創(chuàng)造”，分別從實踐層面、法制層面和理論層面肯定了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的社會主義性質(zhì)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是由群眾推動的土地政策改革，開創(chuàng)了我國土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離的先河，還原了農(nóng)業(yè)家庭最優(yōu)的經(jīng)營特征，一經(jīng)實施就迸發(fā)出強勁的生產(chǎn)力和活躍的生命力。到1998年，我國農(nóng)村居民家庭人均純收入由1978年的133.6元增長至2162.0元，糧食產(chǎn)量則由30477萬噸增長至51229.5萬噸。建立健全土地集體所有制基礎(chǔ)上以戶為單位的家庭承包經(jīng)營政策制度體系充分體現(xiàn)了黨的土地政策順應(yīng)時代發(fā)展和對人民首創(chuàng)精神的尊重。
1980年8月，深圳經(jīng)濟特區(qū)成立，成為改革開放先行先試的重要陣地，我國城鎮(zhèn)國有土地政策的改革也在這里得到了大膽探索。1986年正式頒布實施的土地管理法將新中國的土地管理工作推入依法管理的階段。1987年，深圳市率先開展國有土地所有權(quán)與使用權(quán)分離的改革，通過首例國有土地使用權(quán)的公開拍賣，正式開啟了以市場手段配置土地要素代替過去行政劃撥土地的改革探索，改變了無償、無限期和無流動使用土地的局面。深圳的成功實踐推動了國家立法層面的土地制度改革。1988年，全國人民代表大會將1982年憲法中“土地歸國家所有，不得出租”的條款修訂為“任何組織或個人不得侵占、買賣或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓土地，土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”，從法律層面認(rèn)可和支持了深圳土地改革模式。為適應(yīng)市場經(jīng)濟的新形勢，土地管理法也在同年12月作出修訂，一是依據(jù)憲法修正案刪去了“禁止土地出租”的內(nèi)容，二是增加了關(guān)于“國有土地、集體所有土地的使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”“國有土地有償使用”等條款，明確了土地在市場經(jīng)濟中的資產(chǎn)特性和流轉(zhuǎn)規(guī)則。一系列的立法改革為我國土地管理和利用方式帶來重大轉(zhuǎn)變，也表明我國土地管理政策思想發(fā)生根本性變革。
隨之，配套的土地政策體系也逐步完善。1989年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強國有土地使用權(quán)有償使用收入管理的通知》，正式將土地出讓收入納入財政體系；1994年《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》對出售公有住宅政策的實施、1996年《關(guān)于加強住房公積金管理的意見》對住房公積金管理體制的規(guī)范、1997年《個人住房貸款擔(dān)保管理試行辦法》對住房貸款業(yè)務(wù)的全面啟動等住房制度配套政策的積累，極大程度地促進了全國土地使用權(quán)交易市場和城鎮(zhèn)房地產(chǎn)市場的形成。
以土地所有權(quán)與使用權(quán)相分離為主線的城鄉(xiāng)土地政策改革，充分釋放了市場要素活力，促進了我國生產(chǎn)力的提升和工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的進程，為我國的經(jīng)濟面貌帶來根本性的改變。
1998-2012年：科學(xué)建立以用途管制為核心的土地管理制度及土地資源配置體系
隨著土地政策改革紅利的充分釋放，我國經(jīng)濟社會進入了快速發(fā)展期。在這個發(fā)展階段，土地管理體系不健全的問題逐漸暴露，主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)用地盲目開發(fā)、耕地保護形勢嚴(yán)峻、人地矛盾問題突出、房地產(chǎn)市場秩序混亂等方面，新一輪的土地政策改革與調(diào)整迫在眉睫。
在這一時期，保護耕地以確保糧食安全是首當(dāng)其沖的任務(wù)。1998年8月，全國人民代表大會常委會修訂并通過了土地管理法，在其中明確提出“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，并完善了土地用途管制制度。2003年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》指出，要“實行最嚴(yán)格的耕地保護制度，保證國家糧食安全”“保障農(nóng)民權(quán)益、控制征地規(guī)模”等，政府進一步加大了對城鄉(xiāng)土地用途管制的力度。為遏制盲目的用地需求與在征收土地中損害農(nóng)民利益的現(xiàn)象，全國人民代表大會常委會在2004年對土地管理法再次作出修訂，將國家對土地的“征用”改為“征收”，并提出“予以補償”的要求。同年，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，強調(diào)新時期加強土地管理的工作要求。這一系列“組合拳”有效地守住了我國耕地紅線，有力地保障了我國糧食安全。
在城鄉(xiāng)土地用途管制的基礎(chǔ)上，住房制度改革也在加快推進。1998年《國務(wù)院關(guān)于進一步深化城鎮(zhèn)住房制度改革加快住房建設(shè)的通知》，標(biāo)志著住房分配貨幣化改革的啟動，城市土地權(quán)能被迅速釋放。同時，各地工業(yè)園區(qū)、經(jīng)濟開發(fā)區(qū)的建設(shè)推動了城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)配套設(shè)施的建設(shè)完善，進一步推動了產(chǎn)業(yè)集群、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程。從1998年至2012年，中國人口城鎮(zhèn)化率由33.35%提高到52.57%，GDP則由84402億元增長至518942億元，其中二、三產(chǎn)業(yè)占比由82%增長至90%。
土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，所有權(quán)主體是不變的。但由于市場化機制不健全、土地開發(fā)過程中的歷史遺留問題及衍生的社會問題等原因，在土地的實際開發(fā)過程中往往存在著完全產(chǎn)權(quán)房和不完全產(chǎn)權(quán)房并存的“二元市場”，集中表現(xiàn)在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的違規(guī)建筑、城鎮(zhèn)“小產(chǎn)權(quán)”房、“城中村”等治理難題。各地政府在完善土地管理的實踐中，不斷嘗試著通過“合法化”“賦權(quán)化”等舉措，推進“二元并軌”。在全面推進土地資源配置體系完善的過程中，開啟了不同產(chǎn)權(quán)主體的同權(quán)化和市場化改革。
五、新時代土地政策：懷大局全面推進土地治理現(xiàn)代化
黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅持以人民為中心的發(fā)展思想，持續(xù)推進土地管理改革，開啟了土地政策改革的新篇章。隨著世界進入新格局、改革進入深水區(qū)、經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，土地資源的分配、利用、保護工作更加復(fù)雜，其基礎(chǔ)性、全局性、綜合性等特點更加顯著，涉及的協(xié)調(diào)發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會民生、環(huán)境保護等問題更加突出，這些挑戰(zhàn)考驗著黨的執(zhí)政能力和治國理政水平，要求中國共產(chǎn)黨站在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度進一步深化土地政策改革、提高土地治理效能，以滿足更科學(xué)、更精細(xì)、更綜合的土地治理需要，從而切實滿足人民對美好生活的向往。
堅守基本底線，切實維護農(nóng)民利益
習(xí)近平總書記在2013年中央農(nóng)村工作會議中指出：“堅持農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，這是堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度的‘魂’”“農(nóng)村土地屬于農(nóng)民集體所有，這是農(nóng)村最大的制度”，為新時代我國農(nóng)村土地政策改革定下總基調(diào)。2014年12月2日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第七次會議，強調(diào)“要堅決守住土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損這三條底線，實現(xiàn)好、維護好、發(fā)展好農(nóng)民權(quán)益”，成為全面部署、系統(tǒng)推進鄉(xiāng)村土地制度和農(nóng)業(yè)農(nóng)村改革的壓艙石。此后，農(nóng)村土地的利用管理成為新時代土地政策改革的重點和入口，維護廣大農(nóng)民權(quán)益是其中的關(guān)鍵。
2019年修訂的土地管理法將基本農(nóng)田上升為“永久基本農(nóng)田”，并在第35條中明確“永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變用途、且永久基本農(nóng)田須落實到地塊，納入數(shù)據(jù)庫嚴(yán)格管理”，對永久基本農(nóng)田的保護從工作原則層面、操作實施層面做了最嚴(yán)格的限定。同時還對土地征收的公共利益范圍作出界定、對征地程序和補償標(biāo)準(zhǔn)作了規(guī)范，明確征收補償?shù)幕驹瓌t是保障被征地農(nóng)民“原有生活水平不降低，長遠(yuǎn)生計有保障”。
堅守“三大底線”“保障農(nóng)民權(quán)益”，就是堅守社會主義基本制度、保障糧食安全和保護廣大人民的根本利益，對夯實全面深化改革的制度和社會基礎(chǔ)意義重大。
持續(xù)擴權(quán)賦能，精細(xì)整合農(nóng)村土地資源
在農(nóng)村土地所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離的基礎(chǔ)上，新一輪土地政策改革創(chuàng)造性地分化出承包權(quán)，以承包權(quán)流轉(zhuǎn)賦能農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村發(fā)展。改革的核心思路是通過建立健全土地流轉(zhuǎn)制度和構(gòu)筑新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營關(guān)系，實現(xiàn)農(nóng)村土地的有效、有序流轉(zhuǎn)，進而紓解農(nóng)村土地乃至農(nóng)業(yè)生產(chǎn)碎片化、粗放化的困局，逐步提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)集約節(jié)約化水平和質(zhì)量效率。2013年中央一號文件提出：“抓緊研究現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持穩(wěn)定并長久不變的具體實現(xiàn)形式，完善相關(guān)法律制度。”2014年和2015年的中央一號文件均要求對土地等資源性資產(chǎn)做到確地到戶，從嚴(yán)掌握確權(quán)確股不確地的范圍，為改革的有效落地打好前站。截至2015年6月底，全國完成實測承包地面積3.5億畝，確權(quán)面積2.6億畝。在做實土地確權(quán)基礎(chǔ)性工作后，2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營權(quán)分置辦法的意見》，正式提出“三權(quán)分置”土地改革方案，并系統(tǒng)描繪了“三權(quán)分置”改革格局，開啟圍繞土地高效有序流轉(zhuǎn)的改革新篇章，切實回應(yīng)了農(nóng)民的利益關(guān)切，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村的創(chuàng)新發(fā)展注入制度活力。
在通過擴權(quán)進一步釋放農(nóng)村生產(chǎn)型土地活力的同時，黨開始著手從制度設(shè)計上解決集體經(jīng)營性用地和宅基地的權(quán)能問題。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“堅持同等入市、同權(quán)同價”，賦予了農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地和國有建設(shè)用地平等的市場地位。2014年12月31日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，標(biāo)志著我國農(nóng)村“三塊地”改革正式進入試點階段。2020年6月30日，中央全面深化改革委員會第十四次會議審議通過了《深化農(nóng)村宅基地制度改革試點方案》，指出“深化農(nóng)村宅基地制度改革，要積極探索落實宅基地集體所有權(quán)、保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)、適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)的具體路徑和辦法”，進一步推動了我國完善農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市和宅基地制度的全面改革。通過擴放相關(guān)土地的用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)等，有利于增加農(nóng)民的財產(chǎn)性收入，消減城鄉(xiāng)兩級土地市場的不均衡、不對等情況。以法制化的高度、市場化的機制，進一步明確深化農(nóng)村土地制度改革的方向、重點和要求。
三權(quán)分置和“三塊地”改革，均是在所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)分離的基礎(chǔ)上，通過土地要素有償、有序、有度流動，達到合理配置、釋放價值的效果。
抑制土地投機，全面保障住有所居
為緩解城市居民住房緊張和房地產(chǎn)市場過熱等問題，城市土地政策改革主要聚焦于住房體系的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。2016年中央經(jīng)濟工作會議指出：要堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”的定位，綜合運用金融、土地、財稅、投資、立法等手段，加快研究建立符合國情、適應(yīng)市場規(guī)律的基礎(chǔ)性制度和長效機制，既抑制房地產(chǎn)泡沫，又防止出現(xiàn)大起大落。2017年，黨的十九大報告提出“多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度”，同年公布的《全國國土規(guī)劃綱要（2016-2030年）》則對土地供給結(jié)構(gòu)及利用模式制定了長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略規(guī)劃。
總的來看，新時代城市土地政策改革在住宅用地層面是圍繞著抑制投機、保障人民居住權(quán)展開的。通過遏制投機炒作需求， 讓房子回歸到保障和滿足人民群眾居住的基本屬性上來。具體而言就是以租購并舉為制度基礎(chǔ)，建立健全由市場發(fā)揮滿足不同層次住房需求的決定性作用、由政府發(fā)揮提供基本住房保障的基礎(chǔ)性作用的住房制度，從而使住宅用地回歸到滿足人民住房需求的本位。
集約節(jié)約利用，有效提升土地治理效能
在建設(shè)用地層面，城市土地政策的改革深化主要立足于集約節(jié)約和提高利用效能。加強土地集約節(jié)約利用，探索差別化的土地管理機制，推動閑置土地的處置盤活，切實提高土地利用強度，有助于合理、集約、節(jié)約、高效開發(fā)利用土地。
為貫徹國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要、促進開發(fā)區(qū)提升土地供給質(zhì)量，自然資源部按監(jiān)測方案及相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)對國家級開發(fā)區(qū)土地集約利用狀況開展年度監(jiān)測。數(shù)據(jù)顯示，截至2019年，我國國家級開發(fā)區(qū)土地利用程度顯著提升、利用強度穩(wěn)步提高、用地結(jié)構(gòu)逐步調(diào)整、土地集約利用狀況取得明顯改善。
集約節(jié)約利用土地，其本質(zhì)是在尊重市場發(fā)揮土地資源優(yōu)化配置決定性作用的基礎(chǔ)上，充分提高土地治理的能力和質(zhì)量。黨的十八屆三中全會指出，全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在土地方面，就是要進一步優(yōu)化要素配置，由粗放式的管理向精細(xì)化的治理邁進，通過完善土地監(jiān)管機制，結(jié)合地價動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)、國土資源平臺等提升土地治理效能。2020年3月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》，首次將數(shù)據(jù)要素列為一大生產(chǎn)要素，提出要“充分發(fā)揮數(shù)據(jù)要素對其他要素效率的倍增作用”，在土地治理層面，要注重通過數(shù)據(jù)開放共享、推動資源整合、支持?jǐn)?shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方式提升土地治理能力。
構(gòu)筑生態(tài)文明，有序推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化
黨在土地政策的設(shè)計與優(yōu)化中不斷強化科學(xué)治理，保障政策的科學(xué)性、精準(zhǔn)性、有效性，持續(xù)利用土地政策改革釋放的發(fā)展紅利，助力城鄉(xiāng)一體化和鄉(xiāng)村振興。
經(jīng)過40余年的改革開放，中國特色社會主義市場經(jīng)濟體制得到了較為充分的發(fā)展，我國商品和服務(wù)價格已由原來的97%以上由政府定價轉(zhuǎn)變?yōu)?/span>97%以上由市場定價，極大程度促進了社會資源充分涌流。如何讓土地資源的利用、分配、流轉(zhuǎn)更加科學(xué)高效地融入市場、用好市場，是進一步釋放土地生產(chǎn)力的新突破口。
中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》提出“推動土地要素市場化配置、加快土地要素價格市場化改革和健全土地要素市場化運行機制”的要求，意味著在新的發(fā)展階段，需要進一步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場、深化產(chǎn)業(yè)用地市場化配置改革、嚴(yán)格控制增量建設(shè)用地、有效盤活存量建設(shè)用地、完善土地治理機制，促進土地要素的自主有序流動，提高要素配置效率，使土地要素在更多的市場主體間、更寬的經(jīng)營范圍內(nèi)、更廣的使用用途中充分釋放效能，以激發(fā)全社會基于土地的生產(chǎn)創(chuàng)造力和市場活力，從而推動經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革和動力變革，助推城鄉(xiāng)一體化。
2020年10月29日，黨的十九屆五中全會公報提出“優(yōu)化國土空間布局，推進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化”“健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展體制機制，完善新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的國土空間布局和支撐體系”“要構(gòu)建國土空間開發(fā)保護新格局，推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”，對進一步優(yōu)化土地資源配置、推動城鄉(xiāng)一體化和高質(zhì)量發(fā)展提出了新要求。從“十四五”開始，各省要分年度穩(wěn)步提高土地出讓收入用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例，到“十四五”期末，土地出讓收益用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的比例達50%以上。這旨在逐步實現(xiàn)鄉(xiāng)村土地反哺鄉(xiāng)村建設(shè)，為鄉(xiāng)村持續(xù)繁榮和農(nóng)民幸福生活筑牢基礎(chǔ)，在實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的新征途上，充分發(fā)揮土地要素的貢獻力。
利用土地政策改革推動城鄉(xiāng)一體化與鄉(xiāng)村振興的出發(fā)點和落腳點是滿足人民美好生活需要，在充分解決“耕有其田”和“住有所居”的問題后，如何促進“安居樂業(yè)”和“業(yè)有所興”，促進人民精神生活的大幅度改善，成為治國興邦又一重要命題。
習(xí)近平總書記在全國生態(tài)環(huán)境保護大會上指出“綠水青山就是金山銀山”，闡述了經(jīng)濟發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護的關(guān)系，揭示了保護生態(tài)環(huán)境就是保護生產(chǎn)力、改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力的道理，指明了實現(xiàn)發(fā)展和保護協(xié)同共生的新路徑，也明確了土地治理改革的新方向。
新時代以來，立足新發(fā)展理念的城鄉(xiāng)土地政策改革全面深化的宏偉藍(lán)圖正在緩緩鋪開。
六、啟示與展望
如何通過土地政策正確處理人地關(guān)系以及合理配置土地權(quán)利，是長期困擾人類社會的治理難題，考驗著一個政黨的執(zhí)政能力，體現(xiàn)出一個國家的治理水平。中國共產(chǎn)黨的百年土地政策，貫穿始終的一條主線就是“以人民為中心”，也充分體現(xiàn)了人民立場是中國共產(chǎn)黨的根本政治立場。正因為如此，黨的百年土地政策為國家富強和人民幸福提供了有力保障。
1.不同階段土地政策特征及內(nèi)在聯(lián)系
百年來，黨的土地政策緊緊圍繞實現(xiàn)和維護最廣大人民的根本利益，經(jīng)過多輪改革，逐步確立了具有中國特色的土地管理政策制度體系，在土地公有制和以用途管制為核心的基礎(chǔ)上，完善土地產(chǎn)權(quán)管理及土地資源配置機制，優(yōu)化土地使用結(jié)構(gòu)，不斷解放和發(fā)展土地要素生產(chǎn)力，形成了一套與中國特色社會主義道路密切結(jié)合的土地制度和政策體系，有效地服務(wù)于國家經(jīng)濟發(fā)展、社會穩(wěn)定和民生改善。
黨的土地政策沿革經(jīng)歷了廢除封建性及半封建性剝削的土地制度，調(diào)動廣大人民的革命和生產(chǎn)積極性，保障人民生存發(fā)展的基本權(quán)利并在廣大人民擁護下取得民主革命全國勝利的階段。在這個階段，中國共產(chǎn)黨抓住了土地所有制這一主要矛盾，制定了由封建土地所有制轉(zhuǎn)為農(nóng)民土地所有制的土地政策，保障了人民的基本生存權(quán)，因此贏得了最廣大人民的支持，使中國共產(chǎn)黨擁有了取得抗日戰(zhàn)爭和解放戰(zhàn)爭勝利的革命能力和社會基礎(chǔ)。新中國的成立宣告了新民主主義革命的勝利，也意味著這一時期土地政策的成功。
黨的土地政策沿革經(jīng)歷了逐步確立土地的社會主義公有制，形成國家所有土地和農(nóng)民集體所有土地兩種基本的土地所有制形式，從而助力社會從新民主主義向社會主義過渡的階段。在這個階段，中國共產(chǎn)黨通過制度設(shè)計將土地所有權(quán)牢牢掌握在國家和集體手中，從生產(chǎn)資料公有制上鞏固了我國的社會主義制度，也為探索中國特色社會主義積蓄了強大的執(zhí)政能力，夯實了堅強的制度保障，積累了豐富的建設(shè)經(jīng)驗。
黨的土地政策沿革經(jīng)歷了土地管理政策制度融入社會主義市場經(jīng)濟，通過分離土地所有權(quán)與使用權(quán)，推動城鄉(xiāng)土地經(jīng)營權(quán)的有序流動，從而有效釋放土地要素生產(chǎn)力，助力改革開放時期中國經(jīng)濟騰飛的階段。在改革開放的偉大實踐中，黨創(chuàng)造性地通過分離土地所有權(quán)與使用權(quán)的制度設(shè)計，推動城鄉(xiāng)土地經(jīng)營權(quán)的賦權(quán)與流動，有效釋放了土地要素的生產(chǎn)力，逐步確立和完善了以用途管制為核心的土地管理制度和以市場發(fā)揮決定性作用的土地資源配置體系，進一步提升了土地資源推動經(jīng)濟發(fā)展、創(chuàng)造社會財富的動能與效能。
黨的土地政策奮進在全面深化改革、走新發(fā)展道路的全新歷史階段。新時代以來，中國共產(chǎn)黨以五大發(fā)展理念為指導(dǎo)強化土地政策制度體系改革的系統(tǒng)性、整體性與協(xié)同性。以明確的底線思維和清晰的治理定位，保障人民基于土地的居住權(quán)和發(fā)展權(quán)；以更深入的擴權(quán)賦能、更集約節(jié)約的用途管制，推動土地資源的有效整合和合理利用；以更科學(xué)、更精細(xì)、更綜合的土地治理，強化土地資源對經(jīng)濟社會可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的貢獻。在不斷推進土地政策改革、不斷完善土地治理的布局中，讓土地資源更好地滿足人民對美好生活的向往。
黨的百年土地政策在不同階段各有主題、各有側(cè)重，但堅持的主線始終如一，那就是以人民為中心的發(fā)展思想和社會主義公有制原則。百年來，黨的土地政策的制定、調(diào)整和完善都是以維護人民的利益為根本出發(fā)點，都是在傾聽民意并獲得人民的支持下落地生根，都是通過解放和發(fā)展土地生產(chǎn)力來支撐人民對美好生活的向往，都對形成、堅持和發(fā)展中國特色社會主義有著至關(guān)重要的歷史作用和時代意義，其各階段的演進具有理論邏輯、歷史邏輯和實踐邏輯的內(nèi)在統(tǒng)一性。
2.啟示
從黨的百年土地政策變革的有益實踐中可以總結(jié)出諸多成功經(jīng)驗與啟示，對我國未來土地治理改革的進一步深化有著重要的指導(dǎo)和借鑒作用。
要堅持以人民為中心推進土地政策改革
中國共產(chǎn)黨始終堅持以人民為中心，推翻了壓迫中國人民的封建半封建土地所有制，讓人民成為土地的主人；結(jié)束存在數(shù)千年的土地私有制，為社會主義事業(yè)發(fā)展奠定制度基礎(chǔ)；建立社會主義土地公有制并不斷改革釋放生產(chǎn)力，讓人民富起來、國家強起來。歷史證明，只有依靠人民才能創(chuàng)造歷史偉業(yè)。中國共產(chǎn)黨百年來的土地政策沿革無不以人民利益為出發(fā)點和落腳點，始終把人民利益擺在至高無上的地位，因此順應(yīng)民意、贏得民心，使中國共產(chǎn)黨成為中國特色社會主義事業(yè)的堅強領(lǐng)導(dǎo)核心。新發(fā)展階段土地管理政策制度改革應(yīng)堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)、把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，繼續(xù)推進改革的深化，讓土地資源更好地用之于民，造福于民。
要實事求是找準(zhǔn)土地政策改革創(chuàng)新的發(fā)力點
實事求是是共產(chǎn)黨人的重要思想方法，是保證黨和國家事業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵。百年來黨的土地政策實踐證明，只有符合人民根本利益、符合社會主義發(fā)展道路、符合經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)律、符合中國實際情況的土地政策才能在中國落地生根，助力中國特色社會主義事業(yè)長久興旺。用好實事求是的思想方法就是要從實際出發(fā)，堅持把實踐作為檢驗土地政策改革成效的標(biāo)準(zhǔn)，并依據(jù)新形勢、新需要不斷創(chuàng)新。土地政策改革應(yīng)當(dāng)把握好人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，應(yīng)當(dāng)認(rèn)識到土地資源有限、人均資源有限、市場作用有限等中國實情，應(yīng)當(dāng)落實好創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的新發(fā)展理念，應(yīng)當(dāng)協(xié)同好國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的進程。
要緊密結(jié)合市場機制激發(fā)土地要素生產(chǎn)力
新中國70余年的建設(shè)、改革經(jīng)驗表明，中國特色社會主義建設(shè)離不開市場經(jīng)濟，必須發(fā)揮好市場在資源配置中的決定性作用。改革開放以來，市場在釋放土地資源生產(chǎn)力、提高土地資源利用率、優(yōu)化土地資源配置等方面起到巨大作用。過去的土地管理離不開市場，未來的土地管理也離不開市場，土地政策改革應(yīng)當(dāng)尊重經(jīng)濟規(guī)律，繼續(xù)發(fā)揮好市場在資源配置中的決定性作用，并注重消減由城鄉(xiāng)、地區(qū)、部門利益等因素帶來的非必要市場藩籬，更好地發(fā)揮土地資源在經(jīng)濟社會發(fā)展中的綜合性效能，讓土地資源為人民帶來更大的幸福感。
要推進黨的經(jīng)濟工作能力現(xiàn)代化以深化土地政策改革
土地政策改革關(guān)乎經(jīng)濟社會發(fā)展全局，牽一發(fā)而動全身。隨著中國特色社會主義事業(yè)的不斷發(fā)展，各項發(fā)展領(lǐng)域間的聯(lián)系日趨緊密，制度關(guān)系、政策關(guān)系、社會關(guān)系、利益關(guān)系日趨錯綜復(fù)雜，深化土地政策改革更加考驗執(zhí)政黨對復(fù)雜局面、復(fù)雜問題、風(fēng)險挑戰(zhàn)的駕馭能力和解決能力。對此，應(yīng)當(dāng)注重黨的經(jīng)濟工作能力現(xiàn)代化建設(shè)，著力推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化。以此為入口厘清政策脈絡(luò)、找準(zhǔn)改革方向、科學(xué)精準(zhǔn)施策，讓土地政策更好地服務(wù)于耕地保護、農(nóng)村發(fā)展、經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、環(huán)境治理、新型城鎮(zhèn)化、房價調(diào)控和社會保障等相關(guān)領(lǐng)域，真正做到地為民用、地有善用。
要注重生態(tài)文明建設(shè)確保土地資源利用可持續(xù)發(fā)展
綠水青山就是金山銀山，保護生態(tài)環(huán)境功在當(dāng)代、利在千秋。土地作為人類生產(chǎn)、活動、發(fā)展不可或缺的不可再生資源，必須得到妥善利用和有效保護，避免“先發(fā)展，后治理”。當(dāng)前，土地的生態(tài)污染、環(huán)境破壞問題依然突出，以土地為載體的生態(tài)文明建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)。土地政策改革應(yīng)當(dāng)充分注重生態(tài)文明建設(shè)，堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，通過完善立法機制、建立防控體系等方式全面落實土壤污染防治行動計劃，大力發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)、綠色金融，加強自然資源資產(chǎn)管理，落實綠色發(fā)展，在土地利用管理中做到人與自然的和諧共處。
3.展望
黨的百年土地政策圓了中國人民追求“耕者有其田”“居者有其屋”的夢，是將特定歷史時期社會生產(chǎn)和中國國情相結(jié)合的產(chǎn)物。在新時代中國特色社會主義的偉大實踐中，土地政策改革要將“以人民為中心”的發(fā)展思想貫穿始終，要以“兩個一百年”奮斗目標(biāo)為基本導(dǎo)向，土地治理政策制度設(shè)計要遵循全面依法治國的根本要求。著重規(guī)范公共利益征地范圍，拓寬農(nóng)民財產(chǎn)性收入渠道以構(gòu)建農(nóng)村扶貧脫貧的長效機制，注重人地協(xié)調(diào)發(fā)展，消除城市化、鄉(xiāng)村振興及城鄉(xiāng)融合高質(zhì)量發(fā)展道路上的土地政策制度障礙。
百年來，中國共產(chǎn)黨始終堅守以人民為中心的理念，立足中國土地、服務(wù)中國人民，以人民的初心、人民的智慧和人民的力量不斷深化土地政策改革，不斷優(yōu)化土地要素分配，不斷探索土地科學(xué)治理，讓古老的中華大地?zé)òl(fā)出新生機，助偉大的中華民族耕耘出新輝煌。
（作者單位分別為中國人民大學(xué)政策科學(xué)研究中心、中國人民大學(xué)商學(xué)院、中國人民大學(xué)馬克思主義學(xué)院）
